[1]本文原载于《理论建设》2019年第1期。

　　内容提要：党的十八大以来，安徽省养老服务业获得快速发展，政策框架基本形成，养老保障能力逐步提高，多层次养老服务体系不断完善，基本养老公共服务能力大幅提升。然而受制于经济社会发展水平，目前养老服务业还面临人口老龄化发展、养老保障能力较弱、资源配置效率不高、人才资源短缺等重大挑战和制约。需要进一步深化养老工作体制机制改革，完善老年人收入保障体系，推进养老供给侧结构性改革，加强养老服务人才队伍建设，大力发展养老服务产业，更好地满足广大老年人对幸福美好晚年生活的期盼。

　　关键词：安徽省；养老服务业；医养结合

　　人口老龄化是经济社会发展和医疗卫生事业进步的必然结果，是我国当前和今后长期必须要认真面对的基本国情。党的十九大报告指出，“要积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”为积极应对人口老龄化，加快养老服务业发展指明了方向。安徽省也是一个人口老龄化快速发展的省份，养老形势十分严峻。加快养老服务业发展对于全省推进经济高质量发展，切实改善民生福祉，全面建成小康社会，实现现代化目标具有重要意义。

　　一 、安徽省养老服务业发展现状

　　党的十八大以来，安徽省养老服务业获得快速发展，养老保障能力逐步提高，多层次养老服务体系不断完善，基本养老公共服务能力大幅提升，全省广大老年人获得感和幸福感明显增强。

　　（一）养老服务业发展政策框架基本形成

　　在党和政府的高度重视下，安徽省依据国家促进养老服务业发展的法规制度，根据本省实际密集出台了一系列配套政策。先后制定出台《安徽省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》《“十三五”安徽省老龄事业发展和养老体系建设规划》《安徽省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》《安徽省人民政府办公厅转发省卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合实施意见的通知》《安徽省人民政府办公厅关于加快“十三五”期间老年教育发展的实施意见》《安徽省人民政府办公厅关于制定和实施老年人照顾服务项目的实施意见》《安徽省政府办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》等百余部规范性文件，涵盖老年社会保障、老年社区和机构服务、老年教育、老年优待、医养结合和智慧养老、老龄产业发展等方面，基本形成促进养老服务业发展的政策体系。

　　（二）城乡养老保障网逐步织牢

　　覆盖城乡居民的社会保障网络基本建立，保障水平逐步提高。2017年全省基本养老保险参保人数4507.83万人，基本医疗保险参保人数6761.19万人：城乡居民月人均基础养老金86元，企业退休人员月人均基本养老金2174元：全省五保供养人数40.2万人，五保集中和分散供养标准月人均水平分别为631元、494元，［1］为城乡老年人和特困老年人提供了基本生活保障。

　　建立了老年人福利补贴制度。实施各种老年人社会优待政策，低收入老年人居家养老服务补贴制度列入省民生工程实施，建立了80周岁以上高龄老年人津贴制度、生活困难老年人养老服务补贴制度、失能老年人护理补贴制度。安庆市开展了城镇职工长期护理保险制度试点，为长期失能人员的基本生活照料和医疗护理提供资金和服务保障。

　　（三）多层次养老服务体系不断完善

　　坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合，将社会养老服务体系建设纳入省民生工程，已基本形成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。

　　2016年，安徽省被国家发改委、财政部、民政部确定为全国6个养老服务体系建设中央补助激励支持省份之一，铜陵、安庆、合肥先后入选中央财政支持开展居家和社区养老服务试点城市。各地通过新建、改扩建、购置改造等多种方式加快养老服务设施建设。截至2017年底，全省共有城市社区养老服务设施2581个、农村社区养老服务设施9979个。全省城市社区养老服务设施配建总面积135万平方米，配建率84%，［1］社区居家养老服务网络不断健全，为居家老年人提供生活照料、健康护理、走访探视、紧急救援等养老服务。推进公办养老机构管理运营机制改革。全省各类养老机构总数达到2501家，床位共33万张。其中，全省社会办养老机构845家（含公建民营）、床位12万张。［1］2017年11月安庆市社会福利院社会化运营项目由台湾恒安照护集团中标，全市122个农村乡镇中心敬老院和8个社会福利院等公办养老机构中，已有超过60%以上的机构探索开展市场化服务，接收社会化服务对象入住，社会化服务对象占入住对象的比例已超过20%。有39个公办养老机构实现了“公建民营”或合作共建，完成管理运营体制改革的公办机构占总数的比例达到了30%。［2］

　　推进医疗卫生与养老服务相结合，在为老年人提供生活照料的基础上，探索开展疾病诊治护理、健康检查、大病康复、临终关怀等医护服务。大力推进家庭医生签约，为老年人建立健康档案，提供健康评估、康复指导、家庭护理等个性化服务。要求150张床位以上的养老机构必须设医务室或护理站，全省754家养老机构完成内设医疗机构工作，鼓励150张以下床位的养老机构与周边医疗机构建立长期合作关系，全省医养签约的养老机构达到480个。有332家养老机构纳入医保定点，实现定点就医、即时结算。［1］亳州市谯城区由乡镇卫生院派驻专业医护人员到养老机构帮助开展医疗救助服务，指导提升医护水平。

　　围绕发展数字经济开展智慧养老。积极创建智慧养老院、提高居家养老智能化水平、研发应用智慧养老用品。2017年安徽静安健康产业发展股份有限公司等3家单位入选国家智慧健康养老示范企业，安庆市迎江区孝肃路街道等3家单位入选智慧健康养老示范街道（乡镇），安庆市入选智慧健康养老示范基地。安庆市还推广智能养老技术应用，探索“物联网+养老”，为城区低收入老年人、特殊困难老年人配备智能穿戴设备。

　　（四）基本养老公共服务能力大幅提升

　　加强养老服务行业标准化建设。安徽省已发布15项养老服务地方标准。宁国市福利院被国家标准委确定为全国首批、安徽首个社会管理和公共服务综合标准化试点单位，被评为民政部“民政标准化示范单位”。

　　整合各类资源，城乡社区依托社会力量积极开展居家养老服务，着力构建社区居家养老服务圈，让老年人在家就能享受便捷的服务。合肥市2013年正式启动政府购买居家养老服务项目，为全市70岁及以上的低保老人与空巢老人以及90岁及以上高龄老人购买服务，每月发放600元政府购买服务券，由服务商提供就餐、送餐、家政、维修等服务项目。淮南市2016年招标引进安徽社家老年服务中心，负责运营该市居家养老呼叫指挥中心，老人们足不出户，就能享受到助餐、家政、生活照料、康复护理等服务项目。［3］安庆市2018年7月底正式启动实施城区空巢老年人定期走访探视服务及空巢老年人家庭适老化改造工程，为老年人及时提供紧急救援、生活帮助、主动关怀等服务，帮助其改善居住条件，提高居住的安全度和舒适度。各地级市普遍开展“居家养老服务信息平台”建设，搭建居家、社区、机构养老服务信息一体化平台，老年人足不出户便可享受到生活照料。

　　老年教育工作得到加强。截至2017年3月，全省共有各级老年大学和老年学校3400多所，在校学员50多万人，基本形成覆盖市、县（区）、乡（镇）、村（社区）的老年教育网络。［4］

　　二、安徽省养老服务业发展面临的问题

　　安徽省养老服务业虽然在不断探索中取得积极成效，然而由于基础较弱、老年人口众多，仍然存在诸多困难和问题，还难以满足广大老年人对养老服务的多元化需求。

　　（一）人口老龄化发展对养老服务业造成挑战安徽既是人口大省，也是老年人口大省，自1998年比全国提前一年步入老龄化社会以后就进入快速老龄化阶段。截至2017年末60周岁及以上常住人口为1135.9万人，占常住人口总数的18.16%，高出全国平均水平0.86个百分点：80周岁及以上高龄老年人有195.97万人，占老年人口的17.3%。据预测，全省将在2046年比全国平均水平提前5年进入重度老龄化阶段。［1］改革开放以来安徽省成为人口迁徙流动最为突出的省份之一，农村大量劳动力进城务工经商，造成农村空心化、老龄化加剧，农村老年人口占全省的78.51%。［1］从全省来看，人口发展呈现出老年人口比例高、老龄化进程快、农村老年人口比重大、高龄和失能老人多等特点。

　　同时，随着独生子女家庭进入老龄，家庭小型化和空巢化趋势明显。安徽省政协专题调研组发布的调研报告显示，家中全是老人的家庭占比达到20.9%，其中空巢老人占比达57%。［5］人口结构和家庭结构的变迁，使传统的家庭养老方式难以为继，对社会化养老服务的需求越来越大，对养老服务工作提出了更高的要求。

　　（二）养老保障能力较弱对养老服务业发展构成制约

　　安徽省2017年人均GDP44206元［6］，仅相当于全国人均GDP59660元［7］的74.1%，属于大别山集中连片贫困片区，居民收入水平较低，贫困人口较多。2017年安徽城镇、农村常住居民人均可支配收入分别为31640元、12758元［6］，低于全国36396元、13432元［7］的水平。全省企业退休人员养老金和城乡居民基础养老金都低于全国平均水平。受制于经济社会发展水平，各级政府用于养老服务业的财政投入不足，政策扶持力度不够，老年人购买养老服务的能力有限。目前部分地区长期护理保险制度还在试点探索阶段，对高龄、失能老年人的生活照料、康复护理保障不够，一些康养护理费用还没有纳入保险报销范围，有些失能失智老年人家庭背上了较重的精神和经济负担。

　　（三）养老服务资源配置效率不高成为养老服务业的短板

　　养老服务质量参差不齐。养老服务管理还缺乏规范的制度，尚未形成全面的行业标准和有效的监管机制。全省现有的养老机构中，获得设立许可的占比不到42%，服务质量基础指标达标占比也不到50%。［5］养老机构总体上仍以简单生活照料为主，服务形式单一，能提供康复护理、文化娱乐、精神慰藉等更高级服务的不多。全省护理型床位占比仅22%。［1］社区养老服务多停留在送餐、家政等简单的居家服务层面，还不能满足居家养老需要。老年教育整体发展不均衡不充分，全省各级老年大学和老年学校供不应求现象突出。老年用品研发生产规模不大、技术水平不高、品牌效应不明显。

　　养老服务结构不合理。居家和机构养老服务主要还以政府投入为主，民间资本参与动力不足。2017年政府运营的养老床位占比达64%。［1］政府运营的质优价廉的养老机构“一床难求”与收费门槛高或服务质量低的养老机构“床位空置”现象并存。另外，面向优抚对象和五保老人等特殊群体设置的敬老院、光荣院入住率也较低。

　　（四）养老服务人才队伍不能满足高质量的养老服务需求

　　养老服务从业人员数量严重不足，呈现大龄化、文化层次低、从业不稳定的特点。同时从业人员也缺乏专业的教育和正规化的职业技能训练，造成职业技能不足、专业素养低。目前全省从事养老服务人员总数仅有2.4万人，其中获得养老护理员职业资格的仅5200人，获得其他专业技术资格的仅3800人。按照国际5：1的护理员需求量，缺口超过40万人。［5］一些养老机构设置的医疗岗位，不仅面临工资待遇低、医护风险高，而且还有职称评聘受限较多、缺乏有效的职业发展和上升通道等原因，造成医养结合机构管理人才和医护人才匮乏，医养服务能力难以满足入住老年人需求。

　　三、加快安徽省养老服务业发展的对策建议

　　养老问题既是民生问题，也是一个影响经济社会全面发展的重要问题。面对安徽省人口老龄化形势和养老服务业发展现状，必须要坚持以政府为主导，充分发挥社会力量作用，加快推进现代养老服务体系建设，确保人人享有基本养老服务，更好地满足广大老年人对幸福美好晚年生活的期盼。

　　（一）深化养老工作体制机制改革，完善养老服务制度顶层设计

　　1.加快养老服务管理机构改革。在新一轮的党和政府机构改革中，省卫生健康委员会已组建完成，整合了原省卫生和计划生育委员会、省老龄工作委员会办公室等机构职责，负责制定和实施应对人口老龄化、医养结合政策措施，打破以前养老、医疗、医保多部门管理造成的壁垒，为新时代养老服务业发展提供了体制保障。

　　各级地方政府要坚持以人为本，统一部署、协调联动，加快养老服务管理机构改革，配齐配强养老服务管理干部，特别是加强基层乡镇（街道）、村（居）管理机构和队伍建设，全面落实“老龄工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困难有人帮”的要求。

　　2.完善养老服务政策法规体系。应充分发挥立法引领和保障作用，尽快制定养老服务的地方性法规，强化法规约束，使养老服务逐步走上法制化、规范化轨道。各级政府和相关部门要切实增强做好养老服务工作的责任感和紧迫感，每年将养老服务工作纳入部门责任清单和绩效考核内容，制定落实养老服务业发展规划、政策措施和质量标准，定期研究解决养老服务业发展重点、难点问题，在取消养老机构设立许可的同时加强养老服务监管，保障老年人合法权益，推动养老服务业健康有序发展。

　　（二）健全城乡居民收入保障体系，增强老年人的养老支付能力

　　1.不断增加城乡居民收入。通过深化体制改革增加城乡居民收入，增强城乡居民的养老支付能力。全面贯彻新发展理念，大力调整经济结构，促进经济高质量发展，实施大众创业、万众创新，完善收入分配结构，扩大中等收入群体比重。增加对农产品的补贴，加快农村集体产权制度改革，实行所有权、承包权、经营权三权分置，促进农地合理流转，增加农民经营性和财产性收入。

　　2.完善养老服务支付保障体系。按照兜底线、织密网、建机制的要求建立覆盖全民的社会保障网络，使每个老年人都能拥有可靠的保障。通过逐年增加财政投入、完善统筹基金和个人账户基金投资运营保值增值、强化激励约束机制鼓励居民增加缴费、加强保险费征缴实现应收尽收等多种措施，增强保障能力，稳步提高职工和居民的养老金待遇和医疗保险的报销水平。加大对困难老年人的社会救助和精准帮扶力度，健全老年人高龄津贴、失能补贴等福利制度。进一步完善养老保险转移接续、医疗保险异地就医费用直接结算等政策，实现养老和医疗保险的省级统筹，方便老年人异地养老。在严格资格认证、强化基金监管的基础上，将符合条件的养老机构内设医疗机构全部纳入基本医疗保险体系，支持“医养结合”机构发展。全面建立长期照护保险制度，通过个人缴费、医保基金划转、财政补助等多渠道筹集资金，为失能失智老年人的长期医疗护理与生活照护提供可靠经费保障。

　　3.拓展养老服务资金多元投入渠道。养老服务业是一项公益性较强的民生事业，各级政府要调整财政支出结构，根据老年人口增长情况和经济社会发展状况，建立稳定增长可持续的养老经费投入保障机制：通过建立养老服务的专项扶持资金，加大政府购买养老服务范围，落实税费优惠、建设与运营补贴、用地优先等特殊政策，引导各类社会资金和境外资金进入养老服务业：运用税费优惠、奖励表彰等形式鼓励社会各界爱心人士进行慈善捐赠，将彩票公益金更多地用于养老服务业。形成政府主导、社会参与、市场运作的资金多元投入机制，不断壮大养老服务业发展的物质基础。

　　（三）深入推进养老供给侧结构性改革，提高养老服务水平

　　1.完善社区居家养老服务网络。社区居家养老符合经济发展水平和大多数老年人的养老愿望，是养老服务业发展的重点方向。全省城乡要全面建立老年人基本服务需求评估体系，为每位老年人建档立卡，瞄准服务对象制定基本养老公共服务清单，实现养老服务管理精准化。落实城乡社区养老服务用房，加快发展市（县）级社会养老指导中心、镇（街道）养老服务中心、社区养老服务站三级网络，充分发挥其行业监管、资源整合、直接服务的功能，打造城乡社区10—20分钟居家养老服务圈。积极引入社会力量和专业社工组织建设和运营老年服务机构，推广养老服务项目化运作，扶持发展龙头养老服务企业，打造社区居家养老服务社会化、连锁化、品牌化运营模式，保证居家老人能享受到方便高效可及的优质服务。在建设好地方老年大学的同时，推动老年教育资源融入社区，开发适合老年人身心特点的实用课程，实施养教一体化，使广大老年人老有所学、老有所乐。

　　2.促进养老服务机构提质增效。加快公办养老机构市场化改革。各地政府可通过购买服务、公建民营、股权合作、PPP等方式，鼓励社会力量参与公办养老机构改革，全面放开养老服务市场，引入有资质、信誉好的社会养老服务机构，增加社会化养老服务供给。从实际出发优化资源配置，推进农村社会福利院、敬老院转型升级和社会化运营，为高龄、空巢和失能老年人提供养老服务，提高养老机构的使用效率。实施养老机构标准化管理。建立统一的养老机构服务行业标准和规范，完善相关评估和考核监管制度，加强对养老机构服务的运营、安全和质量管理，完善养老机构的进入、退出机制，建立养老服务信用评价体系，推动养老服务机构提质增效。

　　3.构建医养结合养老服务新体系。随着人口老龄化的发展，未来安徽省的人口高龄化、失能化的趋势会更加明显，推进现代医疗卫生与养老服务有效结合是积极应对人口老龄化、实施健康安徽战略的一项重大决策部署。要深化医疗机构改革，加大医疗机构老年病、慢性病学科建设和全科医生培养，鼓励大型综合医院与乡镇（街道）社区卫生服务中心组建立医疗联合体，建立社区老年人医疗康复中心，选派医疗专家和高年资护士在中心坐诊，推进分级诊疗，推行家庭医生签约服务，促进医疗资源进一步向社区、家庭延伸，使社区居家养老由日常生活照料向医疗健康、康复护理、精神慰藉的多层次健康照料方向发展，提高老年人的健康养老生活质量。加快医养结合型养老机构发展。支持大型医疗机构举办养老机构，鼓励部分闲置床位较多的一、二级医院和专科医院转型为老年人护理院，使之成为专业性较强、护理水平较高的专业养护型养老服务机构。推进各类养老机构与医疗机构建立协议合作关系，支持养老机构根据自身能力和服务需求，设置医务室、护理站等，大力发展护理床位，推进养老服务和医疗卫生资源深度融合、优势互补。

　　4.发展智慧养老服务新模式。推动智慧养老服务平台建设。充分利用云计算、大数据、物联网、移动互联网、智能设备等现代信息技术，建设智慧养老服务平台，连接卫生健康委、社保和民政部门、养老服务机构，统一协调各类养老服务资源，实现数据共享、信息互联互通，促进养老服务科学管理和智慧化升级。加强养老服务信息数据采集应用。积极开展“互联网+养老”服务模式，开发应用安全监控、康复护理、生活照料、家政服务等智能设备，建立高效便捷的远程养老照护服务系统，推进居家、机构养老服务智能化，打造一批智慧养老应用示范企业、社区和机构。

　　（四）加强养老服务人才队伍建设，大力发展养老服务产业

　　1.加大养老服务专业教育培训体系建设。将养老服务人才队伍培养纳入高等和中等教育体系规划，在高等院校和职业技术院校普遍设立老年社会工作、养老服务管理、老年医学、康养护理等专业，大力培养养老服务专业人才。鼓励养老机构与院校通过联合办学、订单培养、在职培训、考察交流、组织实习等多种方式建立养老服务人才培养培训基地，加大对管理人员和护理人员道德素养、专业理论、操作技能培训，提高其健康养老知识水平和护理技能，形成专业教育、技能培训、继续教育体系，培养一支社会化、职业化、专业化的养老服务队伍。

　　2.切实提高养老从业人员的社会地位。对养老服务从业人员在职称评定、技能水平认定、晋升晋级方面给予倾斜政策，对从事老年教育、医疗护理方面的专业人才给予一定的职业补贴，支持养老机构吸纳农村转移劳动力和城镇就业困难群体就业，逐步提高从业人员的薪酬待遇和工作条件，使其得到社会的尊重和认同，增强养老服务业的吸引力。大力弘扬敬老、爱老、养老、助老的良好社会风尚，发展养老志愿服务组织，吸引更多有热情、有爱心、有素质的志愿者参与到养老服务中来。

　　3.大力发展养老服务产业。随着老年人经济收入的提高、健康寿命的延长、消费观念的转变，养老服务产业正成为世界各国经济发展的重点。据日本矢野经济研究所的调查，2017年日本针对老年人的加工食品的市场规模已经达到了668亿日元，未来这一市场规模还将不断扩大。［8］我国也将成为全球老龄化产业市场潜力最大的国家，根据研究机构预测，到2020年，全国老年消费市场规模将达到3.3万亿元。［9］加快实现养老服务产业化，对于转变经济发展方式、扩大消费、增加就业具有重要作用。

　　安徽省具有知识技术密集、人力资源丰富、生态环境优美、旅游资源丰富的独特区域优势，具有打造独具特色的养老服务产业的基础条件。要科学规划建设健康养老服务产业园，引入省外、境外资金和技术，开展养老产业研究、信息技术开发、老年用品生产、养老服务机构建设，特别是加大对符合智慧养老需要的智能穿戴、健康监测、养老监护、康复辅具等智能技术产品研发，形成智慧养老服务全产业链的产业集群。推动老年生活照料、康养护理、体育健身、教育娱乐、文化旅游等养老服务业全面发展，培育形成一批技术水平高、带动力强的龙头企业和知名品牌，打造一批在全国有一定影响力的养老示范基地，推进养老服务产业成为经济新的增长点。

　　参考文献：

　　［1］安徽省老龄委办公室.安徽省老龄事业发展状况报告（2017）［R］.

　　［2］徐媛.39个养老机构实现“公建民营”或合作共建［N］.安庆日报，2018-7-28（01）.

　　［3］殷骁，范孝东.政府买服务能否纾解养老难［N］.安徽日报，2018-8-21（09）.

　　［4］柳文.办好夕阳教育乐享幸福晚年［N］.安徽日报，2018-7-31（09）.

　　［5］佚名.安徽养老产业发展现状调查正处于快速老龄化阶段［EB/OL］.中安在线，

　　2018-07-13.http://ah.anhuinews.com/system/2018/07/13/007915350.shtml.

　　［6］安徽省统计局，国家统计局安徽调查总队.安徽省2017年国民经济和社会发展统计公报［N］.安徽日报，2018-3-8（06）.

　　［7］国家统计局.中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报［N］.人民日报，2018-03-01（10）.

　　［8］刘军国.“超老龄社会”蕴含别样增长点［N］.人民日报，2018-10-18（22）.

　　［9］李婕.商家拥抱“银发经济”［N］.人民日报海外版，2017-11-29（11）.